01.塞维索指令（Seveso DIRECTIVE）与欧盟过程安全管理
从管理体系上看，欧盟地区对于危险化学品标准化管理、过程安全管理有不同的指令，二者之间的关系在于，标准化机构（比如CEN、BSI）给出危险化学品物质的具体技术指标，既包括其物化性质，也包括对其相对分子质量、饱和蒸气压、固有毒性、沸点、化学反应、粘度等方面的分析，为后续的化学品管理和危险源管理提供技术指标措施；REACH和CLP等法规关注化学品物质的管理；SevesoIII提出对于涉及到重大事故隐患的危险物质的具体管理方式与应急原则。
02.SevesoIII指令具体介绍
笔者参阅了该指令的全文，对指令条文各个条款的大致内容进行了简要归纳，并且将条款的部分可能涉及后文的内容进行了较为具体的介绍，对于一些特别信息提供了中英文对照，汇总成表1。需要注意的是，原文本身的涉及的内容较多，本表无法作为读者全面了解SevesoIII的依据，仅供参考。
表1：SevesoIII 目录与内容简介
ARTICLE | TITLE | SUMMARY |
/ | Whereas 序言 | 介绍了指令的目的，介绍了重大事故的危害，介绍了指令变更的一些理由 |
1 | Subject matter 主题 | 规定了条款的主题：预防涉及危险物质的重大事故发生，限制其对人类健康和环境的不利影响 |
2 | Scope 范围 | “establishment” means the whole location under the control of an operator where dangerous substances are present in one or more installations, including common or related infrastructures or activities; establishments are either lower-tier establishments or upper-tier establishments; “场所”的意思是：某个经营者控制的整个区域，危险物质存在于一个或多个设施中，包括共同的或者相关的基础设施或者活动行动中，场所包括低级场所和高级场所 不包括如下区域：军事设施及其存储区、电辐射危害区、“场所”定义区域以外的一般运输区域、开采区、近海勘探和开采区、地下近海储气区域、废物填埋场。 天然地层、含水层、盐洞和废弃矿山中的陆上地下储气库，以及涉及危险物质的化学和热处理作业和与这些作业有关的储气库，以及含有危险物质的经营性尾矿处置设施，包括尾矿池或尾矿坝，均应包括在本指令的范围内。 |
3 | Definition 定义 | 定义了条款内涉及的重要定义，包括：establishment（机构/设施/场所）、lower-tier establishment（低级场所）、upper-tier establishment（高级场所）、neighbouring establishment（邻近场所）、new establishment（新建场所）、existing establishment（现存场所）、other establishment（其他场所）、installation（设施）、operator（经营者）、dangerous substance（危险物质）、mixture（混合物）、presence of dangerous substances（存在的危险物质）、major accident（重大事故）、hazard（危害）、risk（风险）、storage（存储）、the public concerned（大众相关）、inspection（检查） |
4 | Assessment of major-accident hazards for a particular dangerous substance 对可能引起重大事故危害的危险物质进行评估（辨识） | 该物质是否会出现能量释放，在正常工况和异常工况下是否会引发重大事故，需要考虑：罗列危害综合清单、研究物质的物化属性、分析健康和物理危害、环境危害、混合物状况、特定条件下的信息 |
5 | General obligations of operator 经营者一般义务 | 规定了经营者的义务，即自己经营的机构已经采取了必要的措施去防止重大事故的发生，限制了对环境与健康的影响，并且向当地主管部门证明（备案） |
6 | Competent authority 主管部门 | 在不损害经营者责任的前提下设置主管部门（EU各国自行决定主管部门） |
7 | Notification 报备 | 经营者应该向主管部门报备的内容： 经营者姓名及地址、场所的地址、主要管理者的具体岗位姓名（如果管理者和经营者并非同一人）、危险物质的具体识别资料、所涉及危险物质的物理状态和数量、设施或者仓储地的具体生产行为、场所周边的环境&可能导致重大事故的因素&邻近的可能被波及到的场所。 报备的时限。 如果经营场所发生变化也需要和主管部门报备，包括： 1) 具体的危险物质发生了变化（包括物质种类和数量） 2) 设施变更 3) 设施停止使用 4) 经营者姓名及地址、场所的地址、主要管理者的具体岗位姓名的变更 |
8 | Major-accident prevention policy 重大事故阻止政策/重大事故预防政策（简称MAPP） | 经营者需要起草一个文本，里面罗列了本场所的MAPP（重大事故预防政策）并且确保MAPP是可行的。 MAPP要确保对人类健康和环境的高度保护，并且与（潜在的）危害程度成比例相适应（即潜在危害程度越高，政策也要越严格） MAPP要包括经营者的大体目标和行动原则，在管理中承担的角色和责任，以及承诺持续提高对重大事故危害的控制力度。 起草的时限：新设施建立及重要变更前，其他情况则为提前一年报备。 MAPP必须每五年重新审核 MAPP起草可以参考附件三 |
9 | Domino effects（多米诺骨牌效应） | 有关部门需要根据第7条和第10条经营者提供的信息，或者从其他管理部分收集到的可信情报，或者根据第20条检查的结果，参考地理位置、设施间距和危险物质等关键信息，通过分析重大事故发生的风险性或可能性，以确定该场所是低级场所还是高级场所 |
10 | Safety report 安全报告 | 高级场所的经营者需要提交一份安全报告 安全报告需要包括： A) 证明已经按照附件三的要求，执行MAPP和安全管理系统 B) 证明已经识别出重大事故危害和可能的重大事故场景、以及采取了阻止事故发生，影响人类健康和环境的必要措施 C) 证明任何设施、存储设施、仪器以及和重大事故危害有关的内部场所基础设施，已经在设计、建设、操作和维修阶段具有足够的安全性和可靠性 D) 证明已经制定了内部应急计划，并且提供备案以便主管部门制定外部应急计划 E) 向主管部门备案以便其在场所附近决定新的规划 该安全报告需要包括附件二所罗列的最新的数据和信息，并且告知参与起草的有关组织 安全报告需要在规定时间内提交给有关部门 安全报告需要每五年重新提交，若有相关变更也必须重新提交 提交后需要等待有关部门的审核结果 |
11 | Modification of an installation, an establishment or a storage facility （设施变更） | 设施变更可能会影响低级场所或者高级场所的判定结果，所以经营者必须将变更情况及时告知有关部门。 |
12 | Emergency plans 紧急情况计划（应急预案） | 规定了应急预案的制定主体、制定目标、制定期限、必要的制定参与方、审查间隔、事故发生后的应急实施主体等要求 |
13 | Land-use planning 土地使用规划 | 各成员国应该确保其土地使用规划中，已经考虑到了重大事故危害和可能的重大事故场景、以及采取了阻止事故发生，影响人类健康和环境的必要措施 |
14 | Information to the public 公开信息 | 规定了向大众公开的信息范围（详见附件五） |
15 | Public consultation and participation in decision-making 公众咨询与决策参与 | 规定了公众咨询和决策参与的原则 |
16 | Infomation to be supplied by the operator and actions to be taken following a major accident 发生重大事故后运营商应提供的信息或应采取的行动 | 规定了事故上报时需要提供的内容 |
17 | Action to be taken by the competent authority following a major accident 发生重大事故后有关部门应提供的信息或应采取的行动 | 规定了发生重大事故后，事故发生国有关部门应该采取的行动 |
18 | Infomation to be supplied by the Member States following a major accident 发生重大事故后成员国应提供的信息 | 规定了发生重大事故后，欧盟各成员国应该提供的信息 |
19 | Prohibition of use 禁用 | 经营者禁止使用安全不达标的场所和设施，禁止在审核完成前使用场所和设施 也应该确保经营者有申请复审的权利 |
20 | Inspections 检查 | Inspections shall be appropriate to the type of establishment concerned. They shall not be dependent upon receipt of the safety report or any other report submitted. They shall be sufficient for a planned and systematic examination of the systems being employed at the establishment, whether of a technical, organisational or managerial nature 不能根据经营者提供的文书作为检查依据，而应该有计划的、系统的检查场所的安全制度、安全设施、技术性、组织性、管理性。 检查计划所应包括的具体内容、检查的间隔、危害评价标准、后续通知时间和措施、协调和辅助措施 |
21 | Information system and exchanges 信息系统和信息交流 | 成员国内的信息交流机制 |
22 | Access to information and confidentiality 信息的获取和保密 | 具体参见2003/4/EC 公众获取环境信息指令 |
23 | Access to justice 司法准入 | 根据有关条例，任何人可以提出司法介入 |
24 | Guidance 指导 | 有关安全防护距离和多米诺骨牌效应的具体指导，由委员会制定 |
25 | Amendment of annexes 附件的修正 | 调整部分内容适应技术进步 |
26 | Exercise of the delegation 行使授权 | 授权给欧盟委员会 |
27 | Committee procedure委员会设立程序 | 即根据(EU) No 182/2011程序所设委员会 |
28 | Penalties 处罚 | 各成员国必须制定相应的处罚措施 |
29 | Reporting and review 评估报告 | 2020年9月30日之前，以及之后的每四年，必须提交相关的报告 |
30 | Amendment of dierective 96/82/EC 对于96/82/EC的修正案 | 增加了重质燃油料 |
31 | Transposition 替换 | 规定了替换关联规定的具体时间和要求（即过去根据塞维索2各成员国制定的法令，应该在规定时间内根据塞维索3新规则替换为新的规定） |
32 | Repeal 废止 | 规定了塞维索2的废止时间 |
33 | Entry into force生效 | 规定了塞维索3的生效时间 |
34 | Addressees 指令对象 | 欧盟成员国 |
/ | Annex I | 危险物质 包括：危险物质目录、指定危险物质（Named dangerous substance，基本上是过去发生过重大事故的危险物质） |
/ | Annex II | 第十条安全报告中至少必须涉及的内容 |
Annex III | 第八条第(五)、第十条规定的为防止重大事故发生的安全管理制度和机构组织情况 | |
ANNEX IV | 第12条所述应急计划的数据和资料 | |
ANNEX V | 第14(1)条和第14(2)条(a)点规定的向公众提供的信息项目 | |
ANNEX VI | 第18(1)条规定的向委员会通报重大事故的标准 | |
ANNEX VII | 相关性表 本指令和塞维索II之间的条款关联 |
03.我国部分安全管理法律法规与SevesoIII部分内容对比
2013年6月份，原国家安全监管总局开启了一个新的工作，名为“国内外化学品安全标准对比研究工作”；2013年8月，原安监总局正式发布《国家安全监管总局办公厅关于开展化学品冶金等行业领域安全标准对比研究工作的通知》（安监总厅管三函[2013]129号）。这一工作对于我国的安全管理体系革新有着许多积极意义，通过中欧项目等国际合作项目的落实，我国的一批安全管理人员系统接触并学习了欧美的先进安全管理经验、标准规定、技术分析方法、实验技术方法和安全管理体系。
这使得我国EHS领域许多沿用至今的法律、法规、标准，从内容上看，注重借鉴欧美的先进经验的，取收了很多国外相关文件的内容。比如在我国的过程安全管理(PSM)领域现行的《化工过程安全管理导则》（AQ/T 3034-2022），与美国石化行业执行的OSHA《过程安全管理》及EPA的《风险管理计划》就有极高的相似性；而我国的《危险化学品重大危险源辨识》(GB 18218)和《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》对SevesoIII的内容体系也有较为明显的借鉴。从相关性上看，涉及到危险化学品和重大危险源的有关规定对于SevesoIII的借鉴依据更多。
表2：我国标准与欧盟《塞维索法令》发展的关联情况
虽然EPA和OSHA的相关规定也是过程安全管理的重要内容，但是鉴于本文主要涉及的参照法律文件是SevesoIII，笔者本次并未将OSHA和EPA的有关规定及《化工过程安全管理导则》（AQ/T 3034-2022）纳入比较中。对于这方面的比较内容，可以简单参照下表。
表3 欧美及我国石化行业过程安全标准法规内容介绍
（注意：本表制作于2015年，部分表上的我国法规内容已经做了新的修订，请谨慎阅读）
需要注意的是，下面对比的所有法律法规，具体内容都无关优劣，我们无法就具体内容进行高下的评判，因为本文的比较目的，是进一步观察我国当前的相关安全管理现状，以及不同法律的执行原则，因此我们选举了如下的对比内容并在此做出说明：
1）法律法规性质和适用范围：以考察不同法律的法律位阶及其生效范围；
2）主要内容：以区别不同法律法规的具体侧重内容；
3）危险物质评估、场所划分和分级、危险源评估：危险物质和危险源是过程安全管理的核心内容，因此纳入比较；
4）企业/单位/经营者责任：他们是实现安全管理的直接执行人，因此纳入比较。碍于篇幅所限，仅能进行概括，需要读者自行参阅原文；
5）安全评估与变更管理（MOC）：对于危险物质和危险源的安全评估工作要求以及变更管理，是落实过程安全管理的重要内容，因此纳入比较；
6）涉及政府部门及监管职责要求：政府部门是相关法律法规执行的直接监管者，因此纳入比较；
7）环境保护和健康（Environment&Health）：仅涉及有无，非本文核心项目；
8）信息公开：涉及社会监管，仅涉及有无，非本文核心项目；
9）应急救援要求：应急是应对重大事故的重要措施，因此纳入比较；
表4：我国部分法律法规与SevesoIII内容与规定比较
项目 | SevesoIII | 危险化学品重大危险源监督管理暂行规定（试行2015） | 危险化学品安全管理条例（2013年修订） | 安全生产法（2021年修正） |
法律性质 | 指令（directive）
指令是欧盟的二级法律渊源，是欧盟各国相关法律的立法根据与原则 | 部门规章
应急管理部归口管理的部门规章 | 行政法规
行政立法法规 有法律强制性 | 法律
我国现行有效法律，社会法的组成之一 |
适用范围 | 见表1 ARTICLE2 | 从事危险化学品生产、储存、使用和经营的单位（危险化学品单位）的危险化学品重大危险源的辨识、评估、登记建档、备案、核销及其监督管理 | 危险化学品生产、储存、使用、经营和运输的安全管理 | 在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（统称生产经营单位） |
主要内容 | 囊括危险源辨识、安全管理、土地利用规划、信息公开、变更管理、监督检查、大众参与监督、应急处理等各方面内容 | 对危险源的监督管理，囊括辨识评估、安全管理、监督检查、法律责任等多个内容 | 危险化学品生产、储存、使用、经营、运输安全规定、危险化学品登记与事故应急救援规定等 | 生产经营单位的安全生产要求、从业人员安全生产权利义务、安全生产监督管理规定、应急救援与调查处理、相关法律责任等 |
区域划分与危险源管理 | Establishment场所：某个经营者控制的整个区域，包括多个场所和设施。场所包括低级场所和高级场所； 需要向有关部门报备； | Unit单元：涉及危险化学品的生产、储存装置、设施或场所，分为生产单元和储存单元； 危险源辨识见标准GB18218； 需要向有关部门报备； | 同GB18218 | 第二十五条 生产经营单位的职责要求之一； 第四十条 危险源登记建档，并且提交应急预案； 需要报备； |
分级 | 共两级 | 共四级 | / | / |
危险化学品及评估 | 危险物质见原文附件I（危险物质目录）； 危险物质评估见本文附录二； 化学品管理另需参考REACH指令； | 见标准GB18218危险化学品名称及其临界量 | 危险化学品见危险化学品目录 危险化学品登记需要包括分类、标签信息、物化性质、用途、危险特性、安全要求、应急处置等。 | 见第二十七条 |
企业/单位/经营者责任 | 经营者需证明即自己经营的机构已经采取了必要的措施去防止重大事故的发生，限制了对环境与健康的影响，并且向当地主管部门证明（备案） | 原则性规定见第一章第四条； 危险化学品单位安全管理细则见第三章； | 生产储存：第十三条至第二十七套； 使用：第三章全部条例； 经营：第四章全部条例； 运输：第五章全部条例 | 第二章 生产经营单位的安全生产保障 第三章 从业人员的安全生产权利义务 |
安全评估 | MAPP和安全报告，每五年重新评估； | 采用定量风险评价方法进行安全评估； 安全评估满三年需重新评估； 详见第十一条； | 第二十二条，安全评估满三年需重新评估；另有其他特殊要求； | 第三十二条、第三十七条、第四十条、第四十一条等 |
变更管理 | 见表1 ARTICLE 7/8/10/11 | 详见第二十四条，变更需重新进行分级、建档和安全评估 | 变更、停用等需要报备 | 第三十一条、第三十六条；
|
涉及部门 | 不同成员国具体要求不同； 国际性救援：CEFIC（欧洲化工委员会） 每个国家的ICE国家中心 事故调查：MAHB（欧盟重大事故危害管理局） 化学品管理：ECHA（欧洲化学品管理局） | 应急管理部门 | 应急、公安、市场、环境、交通运输部、卫生、工商、邮政等
| 根据“三管三必须”原则，所有有关行业的有关部门，都对本行业或本部门管辖的领域负有安全责任 |
行政职责与管理要求 | ARTICLE 20 MAPP、安全报告、变更信息、停用信息、场所基本信息等管理；
化学品管理另据REACH和CLP
| 汇总危险源信息，审核重大危险源辨识，核销重大危险源，督促企业完成安全管理系统，日常进行安全检查 | 不同部门的职责见第六条； 采用安全条件审查与许可制度，对符合要求的企业颁发相关许可证； 采用危险化学品登记制度，具体登记内容见第六十七条； | 详见第四章； 关注项目：企业基本事项、生产条件和程序、安全生产违法行为、重大事故隐患、使用不符合标准的设施、设备、器材 |
环境 | 有 | 部分危险源辨识评估内容涉及环境影响 | 涉及环境管理要求 | 无 |
健康 | 有 | 部分危险源辨识评估内容涉及健康影响 | 部分条款涉及 | 有 |
应急管理 | 见表1 ARTICLE12 ARTICLE16 ARTICEL17 ARTICLE18 ANNEX IV | 制定应急预案，进行应急演练，并配备相关设备 | 政府部门需制定应急预案； 危险化学品单位需制定应急预案并报备； 其他见第七十一条至第七十四条； | 见第五章 应急管理部门牵头，简历统一的生产安全事故应急救援信息系统。 县级及以上各地政府制定本区域应急预案。 生产经营单位应急预案与政府预案相衔接。 |
信息公开与交流 | ARTICLE9 ARTICLE14 ARTICLE15 ARTICLE21 ARITCLE22 ANNEX V | 无 | 无 | 第七十三条、第七十四条（公众监督） |
事故调查 | ARTICLE14 ARTICLE17 | 无 | 无 | 见第五章 |
04.浅论与小结
制定所有规定的根本目的，就是希望能够落实本质安全，处于这一目的，我们给出了如下的建议或对比结果分析：
（1）我国的危险化学品相关法规位阶较低
相对而言，我国的危险化学品和重大危险源相关的法规依然存在位阶较低的问题，位阶最高的《安全生产法》并不只针对危险物质和危险源，而是涉及所有的生产经营单位，较少涉及的具体安全管理指标，而是原则上划清各个涉及主体的法律责任、权利和义务。而SevesoIII是欧盟各成员国的立法渊源，是原则性指令，位阶较高。
（2）我国的部分管理规定和监管职责仍需进一步优化
《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》和《危险化学品安全管理规定》，前者关注的是具体的、对于重大事故隐患的防止措施，类似SevesoIII，后者关注的是化学品的流通和管理过程，类似REACH和CLP。但是在执行过程中，《危险化学品安全管理规定》对于不同行政管理部门的职责界定，实际上复杂化了危险化学品和重大危险源监督管理的具体执行流程。对于同一个的危险化学品，既要配合应急的重大危险源安全管理，又要配合许多其他行政部门的管理手续。在这一过程中容易出现各种问题。
对此，也有学者建议设立专门的机构，针对石油化工安全和危害进行调查，或者增设研究化工工艺过程安全的专业性中心。
（3）SevesoIII与我国有关法律法规在安全责任原则具体要求上存在区别
我国明确了安全责任制及其相关的配套管理人员的安全责任（见《危险化学品企业重大危险源安全包保责任制办法》），SevesoIII对应的是经营者一般义务（General obligations of operator）。虽然二者之间的目的都是希望企业的直接管理者可以落实安全管理，但是我国的责任体系强调“全员责任”，对于一般从业者也有相当要求。
站在过程安全管理的角度来看，“全员责任”往往是一家企业进入到完善安全管理阶段后的必然结果，是企业安全文化的一部分，写入法律当中无可厚非，但是在落实上存在一定难度；同时，部分安全责任的有关规定，也有插手企业具体管理安排的不适当性，在执行上存在一定困难。可以考虑对其进行完善，将部分模糊责任的要求转化为具体明确的量化指标要求或执行要求。
（4）建议增加对于政府安全检查和监管的具体方案要求
无论是《安全生产法》还是《危险化学品安全管理条例》，对政府的监督管理要求都更注重行政管理赋权和职责，没有太过具体的检查细节要求；《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》涉及部分技术监管要求（比如对安全设施和安全监测系统的检查），但是总体而言对于安全检查的原则、检查内容还是停留在纲领上，对于检查方案缺乏方案上的要求，致使安全检查容易滑向形式主义，或者难以真正检查出安全隐患。
相对而言，SevesoIII在安全检查上有着更为明确的原则（避免重大事故发生，所有检查均围绕这一原则性目的展开），对于安全检查的具体方案及其涵盖内容也有要求，包括对安全问题的总体评估，检查区域、场所清单、危险源清单、多米诺骨牌区域清单。
（5）SevesoIII与我国有关法律法规在EHS管理上存在明显体系不同
我国实行的是EHS分管，分别由环保部门、劳动部门、应急部门管理相关工作，在具体的法律法规上，《安全生产法》偏重劳动安全（Health）和生产安全（Safety），《环境保护法》主要关注环境安全（Environment），在具体的执行流程中，化学品的生产、使用、废弃也分别交由不同部门组织相关的管理工作。而SevesoIII的规定内容囊括EHS三个方面。
（6）建议增加具体的区域间或部门间的协调执行规定和信息交流公开原则，在事故调查和应急救援等方面持续优化
在跨区域和跨部门执行中，经常出现各类协调不畅或者信息沟通不畅的情况，这一点需要注意。同时，目前我国的法规中，并没有类似SevesoIII相关规定的，向公众和当地居民提供获悉装置风险和应急方案的渠道。
我国目前国内的事故调查主体仍然以政府有关部门为主，透明度较低，偏向认定和追究责任，强调问责和分摊责任，对于事故预防和防止建议上缺乏相关关注度，缺乏相对独立的机构对事故做出调查报告并提出改进措施。且我国的事故调查属于技术调查和司法调查双轨并行，在司法介入，尤其是政府人员失责问责上，缺少有关的具体规定，依赖政府内部的自检自查，缺乏类似SevesoIII的信息公开与公众咨询监督原则。
在应急方面，对于危害的监测和检测能力仍需加强，需要加深有关危险源的人事，且缺乏一定的内外应急协调，缺乏针对化学事故的应急救援实际训练基地，企业内应急救援水平参差不齐。
（7）我国在涉及危险化学品但是非重大危险源的有关单位或场所，应细化分级，科学管控
涉及危险化学品但是非重大危险源的场景一般为中小型企业、非重点管控行业企业、各类型试验等，他们本身可能面临管控不严格、危险化学品数量少但是直接接触频次高，因为达不到重大指标，所以只能按照危险化学品性质进行管理，很少考虑其具体数量，这就导致这些单位有的时候在使用储存相关物质时，一方面不够灵活，给生产和研究带来麻烦，一方面缺少相关的过程安全监管，又有相当的风险隐患。
这里参考欧盟风险管理分级方式。欧盟的企业根据风险分析的结果，分四级实施管理：首先对企业开展过程危害分析，如果分析出全部的风险都在可控范围内，则被认为是安全的；如果风险不在可控范围内，则要进行风险审查，通过HAZOP、LOPA等分析方法评估企业的风险大小，要求企业采取可靠措施将风险控制在可控范围内；如果风险审查不足以保证企业的安全，则要实施第三个阶段的强化风险审查，甚至第四阶段的定量风险评估。
